區(qū)域生態(tài)用地規(guī)劃管理：理論視角與方法框架.pdf

1、人類的土地利用行為特別是對(duì)生態(tài)用地的利用管理是影響自然生態(tài)變化的關(guān)鍵因素之一。在我國(guó)當(dāng)前，由于生態(tài)用地保護(hù)不足正在導(dǎo)致一個(gè)普遍、快速的自然生態(tài)退化的過(guò)程，問(wèn)題集中表現(xiàn)在各類建設(shè)開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)破壞、耕地占補(bǔ)平衡造成生態(tài)用地?cái)?shù)量減少和功能下降、農(nóng)地綜合整治對(duì)生態(tài)用地的不合理改造、現(xiàn)有生態(tài)用地管理體系難以滿足國(guó)土生態(tài)保護(hù)的要求以及生態(tài)用地保護(hù)的城鄉(xiāng)失衡等方面，問(wèn)題的直接原因表現(xiàn)在生態(tài)用地保護(hù)管理的制度供給匱乏，特別是缺乏具體的生態(tài)用地規(guī)劃設(shè)計(jì)

2、和實(shí)施管理的制度安排;其深層原因則在于在生態(tài)用地保護(hù)管理中傳統(tǒng)的理論和方法體系難以適應(yīng)復(fù)雜生態(tài)問(wèn)題解決的要求。如何提出區(qū)域生態(tài)用地規(guī)劃管理的有效視角并建立其實(shí)現(xiàn)的方法途徑，發(fā)展和完善現(xiàn)有的制度和政策體系就成為一個(gè)重要的研究主題，這也是本文主要的研究目標(biāo)所在?；趪?guó)內(nèi)外理論研究和生態(tài)用地規(guī)劃管理的國(guó)際比較，本文提出以生態(tài)系統(tǒng)多樣性作為區(qū)域生態(tài)用地規(guī)劃管理的核心視角，并系統(tǒng)探討了其理論內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)的方法框架，最后結(jié)合實(shí)證研究提出了相關(guān)的政策建

3、議。
　　本文從自然生態(tài)保護(hù)和土地利用管理兩個(gè)方面進(jìn)行了相關(guān)文獻(xiàn)回顧，發(fā)現(xiàn)維系生態(tài)系統(tǒng)多樣性已經(jīng)成為自然生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵，與土地利用規(guī)劃和管理決策的結(jié)合則成為其實(shí)現(xiàn)的有效路徑;我國(guó)目前的土地利用中存在普遍的生態(tài)退化問(wèn)題，也廣泛探索了生態(tài)用地的管理理念和空間規(guī)劃，但在研究視角上大多仍基于生態(tài)系統(tǒng)的功能過(guò)程，相關(guān)土地利用管理的制度建設(shè)也存在明顯不足。通過(guò)對(duì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)等基礎(chǔ)理論的探討，本文認(rèn)為應(yīng)在生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論范式下，以生態(tài)

4、系統(tǒng)的規(guī)律性引導(dǎo)生態(tài)用地的規(guī)劃管理，建立體現(xiàn)多元利益的政策體系。在此基礎(chǔ)上本文進(jìn)行了生態(tài)用地規(guī)劃管理的國(guó)際比較，總結(jié)了美國(guó)、德國(guó)、荷蘭、日本、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)生態(tài)用地規(guī)劃管理的主要經(jīng)驗(yàn)，并從起步階段、體系建立階段、體系初步完善階段和體系深化階段四個(gè)時(shí)期對(duì)我國(guó)生態(tài)用地規(guī)劃管理的的發(fā)展及特征進(jìn)行了梳理，本文認(rèn)為我國(guó)生態(tài)用地規(guī)劃管理的制度體系已基本建立，客觀上也促進(jìn)了生態(tài)用地保護(hù)的發(fā)展。但今后需要繼續(xù)加強(qiáng)生態(tài)用地規(guī)劃管理法律體系的完善，將生態(tài)

5、用地規(guī)劃管理的范圍向廣泛性和一般化發(fā)展，加強(qiáng)土地管理立法和行政中的生態(tài)用地規(guī)劃管理內(nèi)容，使國(guó)土資源管理部門(mén)在城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化和空間格局管理上發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)作用，此外應(yīng)及時(shí)響應(yīng)生態(tài)用地保護(hù)理論和實(shí)踐的國(guó)際進(jìn)展，并加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)用地規(guī)劃管理中自然保護(hù)和公眾參與的有機(jī)結(jié)合。
　　基于國(guó)內(nèi)外理論研究和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較，本文提出以生態(tài)系統(tǒng)多樣性作為區(qū)域生態(tài)用地規(guī)劃管理的核心視角。在對(duì)其概念、特征和功能探討的基礎(chǔ)上，將其應(yīng)用于區(qū)域生態(tài)用地規(guī)劃管理的

6、作用價(jià)值總結(jié)為四個(gè)方面:是基因和物種多樣性保護(hù)的有效途徑;有利于在“黑箱狀態(tài)”下有效保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能過(guò)程的多樣性;有利于與土地利用管理決策在空間尺度上的匹配;有利于人類多樣化需求的協(xié)調(diào)和滿足。本文進(jìn)一步分析了其作為公共政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵;從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，應(yīng)用傳統(tǒng)的價(jià)格機(jī)制和產(chǎn)權(quán)機(jī)制通過(guò)外部性內(nèi)部化對(duì)生態(tài)用地保護(hù)問(wèn)題的解決存在著明顯的生態(tài)局限性，生態(tài)系統(tǒng)多樣性視角下的生態(tài)用地規(guī)劃管理作為一種生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的理論范式，在經(jīng)濟(jì)屬性上整體表現(xiàn)為規(guī)劃

7、公共品，其內(nèi)部產(chǎn)品則具有混合產(chǎn)品的特征。在經(jīng)濟(jì)功能上，它是為生態(tài)系統(tǒng)變化的不確定性提供的“保險(xiǎn)”機(jī)制，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最低安全標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)具有優(yōu)化土地利用中外部性的供給、節(jié)約交易成本、培育生態(tài)保護(hù)的意式形態(tài)等功能?；谄浣?jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵，在理論上的實(shí)現(xiàn)路徑包括明確和強(qiáng)化政府對(duì)生態(tài)用地規(guī)劃及用途管制的公共職能、建立生態(tài)用地規(guī)劃管理中的公眾參與和選擇機(jī)制以及配套相關(guān)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策。
　　根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)多樣性這一視角的理論內(nèi)涵，在總結(jié)已有實(shí)踐和研

8、究啟示的基礎(chǔ)上，基于區(qū)域生態(tài)用地空間規(guī)劃和實(shí)施管理的客觀要求，本文構(gòu)建了一個(gè)“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的區(qū)域生態(tài)用地規(guī)劃管理的綜合性方法框架。在方法論意義上，這一框架的重要性在于能夠解決傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃管理中問(wèn)題分解型和單一目標(biāo)導(dǎo)向型的規(guī)劃管理方法論的局限。在這一方法框架中，“自上而下”的方法過(guò)程基于整體性、連續(xù)性、自然性和代表性等原則，重點(diǎn)在于規(guī)劃區(qū)域生態(tài)用地的空間布局方案;“自下而上”的方法過(guò)程則主要通過(guò)野外和公眾調(diào)查，完善規(guī)

9、劃方案、提出生態(tài)用地的規(guī)劃管制規(guī)則并為規(guī)劃實(shí)施提供政策參考，兩個(gè)方法過(guò)程相互融合、相互補(bǔ)充，以滿足生態(tài)用地規(guī)劃管理的多層次需求。本文就方法過(guò)程的步驟和內(nèi)容構(gòu)建了系統(tǒng)的實(shí)施方案。
　　應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)多樣性的理論視角及其規(guī)劃管理的方法框架，本文以江蘇省泰興市為例開(kāi)展了實(shí)證研究。表明這一規(guī)劃方案理論上能夠涵蓋與當(dāng)?shù)刈匀惶卣飨噙m合的主要的生態(tài)過(guò)程，提取區(qū)域最重要的生態(tài)用地單元并形成具有良好連通性的整體格局;在管理上也能夠與現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃

10、管理體系相融合并得到公眾較大程度的認(rèn)可。在野外和公眾調(diào)查的基礎(chǔ)上，本文針對(duì)不同類型生態(tài)用地提出了具體的規(guī)劃用途管制規(guī)則。對(duì)與現(xiàn)行土地利用沖突的協(xié)調(diào)關(guān)鍵在于是否能夠形成具有優(yōu)先性和約束性的生態(tài)用地規(guī)劃空間方案本身，以及更廣泛的生態(tài)型用地理念。通過(guò)公眾調(diào)查，本文發(fā)現(xiàn)，區(qū)域土地生態(tài)質(zhì)量存在明顯的下降趨勢(shì)，生態(tài)系統(tǒng)多樣性的下降和自然生態(tài)的退化存在明顯的相關(guān)性，而人們對(duì)生態(tài)的認(rèn)知主要集中在環(huán)境污染方面，對(duì)水平方向用地結(jié)構(gòu)變化的生態(tài)影響缺乏認(rèn)識(shí);盡

11、管在人們的景觀偏好和對(duì)土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量表征指標(biāo)的認(rèn)識(shí)上看不出很明顯的差異，但反映在生態(tài)用地利用管理的傾向上，則明顯表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)利益主導(dǎo)的特征，這也反映了生態(tài)用地規(guī)劃管理的迫切性。從管理的角度，加強(qiáng)國(guó)土部門(mén)的生態(tài)用地管理職能、完善相關(guān)法律政策體系、加強(qiáng)生態(tài)用地規(guī)劃編制、加強(qiáng)各類土地利用行為的生態(tài)影響審查等受到了普遍的重視。
　　最后，本文提出了7個(gè)方面的政策建議:第一，進(jìn)一步深化完善現(xiàn)有的生態(tài)用地保護(hù)的法律框架體系，特別是加強(qiáng)土地管理

12、立法中生態(tài)用地保護(hù)的相關(guān)規(guī)定;第二，加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)用地保護(hù)規(guī)劃的編制與實(shí)施管理工作，構(gòu)建區(qū)域整體性的生態(tài)用地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，制訂明確的規(guī)劃管制規(guī)則，并加強(qiáng)制度的保障;第三，完善區(qū)域生態(tài)用地保護(hù)管理的多部門(mén)行政協(xié)作機(jī)制，從區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化角度，強(qiáng)化國(guó)土資源管理部門(mén)對(duì)水平生態(tài)過(guò)程的保護(hù)管理和綜合協(xié)調(diào)職能;第四，加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)用地保護(hù)中的公眾參與，既尊重公眾的生態(tài)偏好，也要加強(qiáng)引導(dǎo)，并在規(guī)劃中強(qiáng)化公眾自然體驗(yàn)的設(shè)計(jì);第五，加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)用地保護(hù)與國(guó)