制約民辦高校發(fā)展的外部因素及其對策研究

1、<p>　　制約民辦高校發(fā)展的外部因素及其對策研究</p><p>　　摘要：國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）（以下簡稱規(guī)劃綱要）明確提出要“大力支持民辦教育”。民辦高等教育歷經(jīng)三十多年的發(fā)展，從無到有，從小到大，辦學(xué)條件、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)層次和辦學(xué)特色都取得長足發(fā)展，民辦高等教育已經(jīng)成為中國高等教育的重要組成部分。然而，目前中國民辦高等教育仍面臨著種種的現(xiàn)實困境，通過對制約民辦高

2、校發(fā)展的外在因素分析，據(jù)此提出相應(yīng)對策，以期促進(jìn)中國民辦高校持續(xù)、快速、健康發(fā)展。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：民辦高校；外部制約因素；對策研究 </p><p>　　在結(jié)束不久的全國兩會上，民辦高等教育再次成為代表委員們關(guān)注的焦點。民辦高等教育歷經(jīng)三十多年的發(fā)展，已逐步得到社會的認(rèn)同，民辦高等教育在中國高等教育邁向大眾化的進(jìn)程中發(fā)揮了不可替代的作用，民辦高等教育不再是公辦高等教育的一個

3、補充，民辦高等教育已經(jīng)成為中國高等教育的重要組成部分。規(guī)劃綱要更明確指出：“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進(jìn)教育改革的重要力量。各級政府要把發(fā)展民辦教育作為重要工作職責(zé)，鼓勵出資、捐資辦學(xué)，促進(jìn)社會力量以獨立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育。健全政府主導(dǎo)、社會參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機活力的辦學(xué)體制，形成以政府辦學(xué)為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局?！?</p><p&g

4、t;　　一、中國民辦高校發(fā)展現(xiàn)狀 </p><p>　　中國民辦高等教育發(fā)展至今，辦學(xué)條件、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)層次和辦學(xué)特色等都取得長足發(fā)展。具體來說：一是辦學(xué)環(huán)境明顯改善?！睹褶k教育促進(jìn)法》的實施，使得民辦高校的辦學(xué)有法可依。為民辦高校的快速發(fā)展奠定了和諧的政治和輿論環(huán)境。二是基礎(chǔ)設(shè)施大大加強。土地、校舍、教學(xué)儀器設(shè)備、實訓(xùn)中心、圖書等基礎(chǔ)設(shè)施不斷加強，校園環(huán)境更優(yōu)美。三是辦學(xué)規(guī)模快速發(fā)展。2009年全國教育事業(yè)發(fā)

5、展統(tǒng)計公報民辦高校658所（含獨立學(xué)院322所），在校生446.14萬人，其中本科生252.48萬人，?？粕?93.66萬人，全日制民辦高校（含獨立學(xué)院）在校生數(shù)已經(jīng)占到全部高校在校生總數(shù)的 20.8%。四是辦學(xué)層次不斷提升。2005年以來，相繼有一批?？圃盒Ｉ秊楸究圃盒＃ㄈ荆瑐€別院校由三本升為二本。五是各項制度更規(guī)范。很多民辦高校內(nèi)部已經(jīng)建立了董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制和建立健全了一整套規(guī)章制度。六是學(xué)科建設(shè)趨于完善。民辦高校專業(yè)設(shè)

6、置幾乎遍布各個學(xué)科，部分民辦高校已有重點學(xué)科。七是發(fā)展模式多樣化。按辦學(xué)的運行機制，將民辦高校劃分為以下四種發(fā)展模式，注入式、改制運作式、附屬再生式和滾動式。八是融資渠道單一。目前中國民辦高校的經(jīng)費來</p><p>　　二、制約民辦高校發(fā)展的外部因素分析 </p><p>　　隨著《民辦教育促進(jìn)法》和各省市針對民辦高等教育扶持政策的實施，民辦高校得以快速發(fā)展壯大。然而伴隨著公辦高校不斷的

7、擴招、國家加大對公辦高校支持力度，民辦高校發(fā)展的瓶頸問題日益突出，主要表現(xiàn)為法人屬性的模糊、產(chǎn)權(quán)不明晰、合理回報、資金短缺、民辦教師流失、良性社會環(huán)境等問題，這些問題如不能得到妥善處理，民辦高校前景令人擔(dān)憂。 </p><p>　　1.法人屬性問題?！吨腥A人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《民辦教育促進(jìn)法》）規(guī)定，“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位”、“民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有

8、同等的法律地位”。然而，事實上由于法人屬性的模糊，帶來的是民辦高校在稅收、經(jīng)費支持、招生、學(xué)科建設(shè)、教師的社會保險和其他待遇等諸多方面的不公平待遇，難以實現(xiàn)事實上的平等地位，從根本上制約了中國民辦高校的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。 </p><p>　　目前，公辦高校的法律定位是事業(yè)單位法人，民辦高校的法律定位是民辦非企業(yè)法人。這個好比“知道我們不是什么，但是不知道我們是什么”。實際上大部分民辦高校是雙法人：民辦高校舉

9、辦者多是企業(yè)（或個體）法人，它們以營利為目的，而民辦高校定位為非企業(yè)性質(zhì)法人，是公益性的。于是產(chǎn)生了資本的逐利性與教育的公益性沖突。 </p><p>　　2.產(chǎn)權(quán)問題。民辦高校的產(chǎn)權(quán)問題，一直以來是投資人、舉辦者關(guān)心的焦點問題，產(chǎn)權(quán)問題已影響了民辦高校的正常運轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展。合理界定產(chǎn)權(quán)，規(guī)范并保護(hù)各產(chǎn)權(quán)主體的地位與權(quán)能已迫在眉睫。中國民辦高校多為投資辦學(xué)，而非捐資辦學(xué)，既為投資辦學(xué)，就應(yīng)該明晰產(chǎn)權(quán)。然而，《民辦

10、教育促進(jìn)法》對民辦高校的產(chǎn)權(quán)并沒有予以明晰。產(chǎn)權(quán)問題集中表現(xiàn)在：一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系主體的權(quán)利與義務(wù)不對稱；二是民辦高校的法人財產(chǎn)權(quán)落實不到位；三是民辦高校財產(chǎn)權(quán)的最終歸屬不明確。 </p><p>　　3.公益性與營利性問題。《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”、“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”。這本身就具有矛盾性。

11、中國大多涉入民辦高等教育的企業(yè)，并非實力非常雄厚的企業(yè)，這些企業(yè)更多是抱著“投資”的心態(tài)舉辦民辦高等教育，由于法規(guī)中未明確取得合理回報比例問題，取得多少算是“合理回報”？很多出資人迫于社會輿論的壓力，往往通過暗箱操作方式想盡一切辦法取得利益回報，其結(jié)果嚴(yán)重影響了民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量，制約了民辦高校的快速發(fā)展。 </p><p>　　4.資金短缺問題。資金短缺問題始終是制約民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在，可靠穩(wěn)定的資金

12、來源是民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的根本保證。國家政策允許民辦高校在學(xué)費收取上高于公辦高校（民辦高校通常選擇上限標(biāo)準(zhǔn)），然而，民辦高校為此也付出了代價，較高的收費標(biāo)準(zhǔn)某種程度上限制了部分生源。中國絕大多數(shù)民辦高校都是滾動發(fā)展模式，學(xué)費是民辦高校的主要經(jīng)費來源，大部分民辦高校走的是一條“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”的道路。然而，民辦教育所需的土地、教學(xué)儀器設(shè)備、校舍、教職工的工資福利與培訓(xùn)費用、教學(xué)和科研經(jīng)費和學(xué)校日常運行費用等是一筆筆巨額費用，顯然，單純依靠學(xué)費，

13、是難以持續(xù)發(fā)展下去的。單一的籌資方式和有限的資金額度，嚴(yán)重影響到學(xué)校硬件設(shè)施建設(shè)和優(yōu)秀人才的引進(jìn)，降低了中國民辦高校抵抗風(fēng)險的能力。另外，銀行業(yè)對民辦高校貸款的嚴(yán)格審查，使得民辦高校貸款艱難。而獲得銀行貸款的民辦高校無法享受無息、低息、貼息的優(yōu)惠政策，高昂的利息無疑對民辦高校來說是雪上加霜。 </p><p>　　5.民辦教師流失問題。師資隊伍建設(shè)關(guān)乎民辦高校教育教學(xué)質(zhì)量，是民辦高校可持續(xù)發(fā)展的源泉。民辦教育發(fā)展

14、的核心問題就是師資。然而近年來民辦高校教師因社會觀念、工資福利、培訓(xùn)進(jìn)修、社會保障等原因流失比較嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，民辦高校教師年流動率在10%~20%之間，在流失的民辦教師中多數(shù)為優(yōu)秀中青年骨干教師，其中研究生學(xué)歷約占70%、中級以上職稱所占比例約80%，嚴(yán)重影響民辦高校教學(xué)質(zhì)量的提高和內(nèi)涵式建設(shè)的發(fā)展。而造成民辦高校教師嚴(yán)重流失的主要原因在于民辦高校法人屬性引發(fā)的社會保障制度的不完善。以社會保險為例，公辦高校執(zhí)行的是機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險，

15、而民辦高校則為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。由于繳費基數(shù)、比例和核算公式不一樣，民辦高校教師退休后的待遇與公辦高校教師形成很大的差距，差距在1~5倍，產(chǎn)生了“同工不同酬”的現(xiàn)象，顯然，對于民辦高校教師很不公平。6.社會觀念問題。人的觀念往往直接影響人的行為，要克服傳統(tǒng)觀念是一個漫長的過程。在一些民眾眼中，民辦高校就是“差、賺錢”的代名詞，是不得已時的選擇，必要時寧愿選擇復(fù)讀。近年來，大批高考生選擇復(fù)讀，在某種程度上證實這一觀點的存在。民辦高校雖

16、歷經(jīng)三十年發(fā)展，然而</p><p>　　三、民辦高校發(fā)展的對策研究 </p><p>　　1.規(guī)范民辦學(xué)校法人登記，明析法人屬性。規(guī)劃綱要（2010—2020年）提出，“規(guī)范民辦學(xué)校法人登記”。明確民辦高校營利性和非營利性性質(zhì)，是糾正“民辦非企業(yè)”這一另類法人定位的前提。對非營利性民辦高校登記為事業(yè)單位，參照公辦高校，核定教師事業(yè)編制，在編教師可享受與公辦高校教師同等的社會保障和退休待遇

17、。對營利性民辦高校登記為企業(yè)單位，教師實行人事代理，并參照公辦高校教師的相關(guān)政策落實社會保障和退休待遇。事實上，近年來，湖南、四川、寧波等地方突破體制性障礙，以地方性法規(guī)、規(guī)章的形式明確規(guī)定民辦高校是“民辦事業(yè)法人”并給予民辦高校教師以事業(yè)單位編制，在制度層面上開始清理和糾正有礙民辦高校發(fā)展的各類歧視政策。 </p><p>　　2.落實民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)。規(guī)劃綱要（2010—2020年）提出“切實落實

18、民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)”。產(chǎn)權(quán)問題是民辦高校發(fā)展中的一個深層次問題，可依據(jù)《物產(chǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，以行政法規(guī)方式明確民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)，同時也要明確出資人的財產(chǎn)權(quán)。如果僅僅明確民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)，而不明確出資人的財產(chǎn)權(quán)，那么投資就等同于捐資，將不利于鼓勵社會資源涉足民辦高等教育，民辦高校資金短缺問題更甚。 </p><p>　　3.建立營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理機制，解決民辦高校公益性和營利性問題。規(guī)劃綱要（

19、2010—2020年）提出“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。按綱要要求盡快構(gòu)建營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，取消合理回報規(guī)定。營利性和非營利性性質(zhì)由出資人自愿選擇確定，并依據(jù)不同性質(zhì)，享受不同的優(yōu)惠政策，執(zhí)行各自的運行規(guī)則。具體而言，對于非營利性民辦高校</p><p>　　，參照公辦高校享受稅收全免，接受社會捐贈，所得利潤與舉辦者無關(guān)，用于高校自身發(fā)展，實施教授治校；對于營利性高校

20、，按市場機制運作，參照《公司法》對其進(jìn)行管理，進(jìn)行必要的課稅，所得利潤股東分配，加強監(jiān)管，限制營利范圍，確保不失教育公益性本質(zhì)特性。 </p><p>　　4.制定完善優(yōu)惠政策，健全公共財政扶持政策，解決民辦高校資金短缺問題。規(guī)劃綱要（2010—2020年）提出“制定完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展的優(yōu)惠政策”、“健全公共財政對民辦教育的扶持政策”。貫徹落實《規(guī)劃綱要》的相關(guān)規(guī)定和政策，從根本上解決民辦高校發(fā)展資金短缺問題，

21、具體來說：一是設(shè)立民辦教育發(fā)展專項資金。專項資金主要用于民辦高校日常運行管理和對為民辦教育發(fā)展作出貢獻(xiàn)的單位和個人進(jìn)行獎勵和表彰。二是以公共財政支持民辦高校加強對教師的培養(yǎng)與激勵。政府以公共財政建立民辦教育教師培訓(xùn)體系；民辦高校教師的社會保險以及住房公積金等，在現(xiàn)行繳費比例基礎(chǔ)上，政府補貼一定比例的繳費額度。三是政府協(xié)調(diào)地方商業(yè)銀行，加大銀行對民辦高校的貸款支持。政府對貸款民辦高校的辦學(xué)信用、辦學(xué)實力、辦學(xué)效果、負(fù)債率和發(fā)展?jié)摿Φ扔枰钥?/p>

22、察，并依據(jù)考察情況衡量貸款額度的最高限額。四是有重點的資助教改和教研突出的民辦高校。對教學(xué)質(zhì)量高、辦學(xué)實力強、辦學(xué)效果和發(fā)展?jié)摿^好的民辦高校，給予教改和教研經(jīng)費資助，促使民辦高等教育整體質(zhì)量的進(jìn)一步提高。五是發(fā)行教育福利彩票。參照中國福利彩票和體育彩票，發(fā)行教育彩票，借助社會力量通過教育彩票籌集資</p><p>　　5.落實教師平等法律地位，建立完善社會保險制度，解決民辦教師流失問題。規(guī)劃綱要（2010—20

23、20年）提出“依法落實民辦教師與公辦教師平等的法律地位，建立完善民辦學(xué)校教師社會保險制度”。一是落實待遇上的平等政策。民辦高校教師享受與公辦高校教師同等待遇，對于熱門專業(yè)教師和優(yōu)秀骨干教師，必要時給予高于公辦高校教師的待遇，留念人才的同時，刺激人才的引進(jìn)。二是建立民辦高校教師編制政策。參照公辦高校教師編制管理辦法，實施民辦高校教師編制制度，享受政府補貼。三是建立民辦教師培訓(xùn)和進(jìn)修政策。除以公共財政支持民辦高校加強對教師的培養(yǎng)與激勵外，民

24、辦高校自身要完善教師培訓(xùn)進(jìn)修體系，對培訓(xùn)、進(jìn)修的教師給予寬松的政策，從而培養(yǎng)并穩(wěn)定一批民辦高校的優(yōu)質(zhì)骨干教師隊伍。四是建立完善民辦高校教師社會保險制度。出臺地方法規(guī)或政策，民辦高校教師參照事業(yè)單位繳費。 </p><p>　　6.正確引導(dǎo)，清理并糾正各類歧視政策，為民辦高校創(chuàng)造良性發(fā)展環(huán)境。規(guī)劃綱要（2010—2020年）提出“清理并糾正對民辦學(xué)校的各類歧視政策”。一是政府加大輿論引導(dǎo)。傳統(tǒng)或錯誤社會觀念需要國家

25、相關(guān)職能部門給予正確引導(dǎo)。只要能認(rèn)真執(zhí)行國家教育方針政策，能培養(yǎng)適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的人才的學(xué)校是就是好學(xué)校。二是清理并糾正歧視政策。政府和教育主管部門要清理并糾正對民辦學(xué)校的各類歧視政策，在民辦高校的進(jìn)一步發(fā)展上給予大力支持。三是注重內(nèi)涵式發(fā)展，注重品牌戰(zhàn)略。民辦高校應(yīng)注重內(nèi)涵式發(fā)展，創(chuàng)新辦學(xué)體制機制和辦學(xué)模式，不斷地自我完善、自我規(guī)范、自我凈化和自我提升；同時注重品牌戰(zhàn)略，塑造學(xué)校的形象，積極主動地爭取自我發(fā)展環(huán)境的改善。 <

26、/p><p>　　與歷經(jīng)百年文化沉淀的公辦高校相比，民辦高校尚處于青少年時期，還不成熟，但有活力，有拼搏、創(chuàng)新變革的意識，哈佛、耶魯、麻省理工和斯坦福等世界著名民辦大學(xué)是他們追逐的目標(biāo)。無論是國家、出資人，還是民辦高校自身，都不希望這個正茁壯成長的民辦高等教育，從我們的視野中消失。但是前行道路依舊坎坷，民辦高等教育需要社會給予創(chuàng)造快速成長的良性社會環(huán)境，需要國家和各級政府的大力支持，需要民辦高校自身的不斷創(chuàng)新改革。相

27、信在高等教育國際化、市場化、大眾化趨勢日益凸顯的時代，中國高等教育“民辦化”將會是必然趨勢。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)：第42~44條[Z]. </p><p>　　[2]2009年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[Z]. </p>

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