論高等教育公共財政支出的績效評價.pdf

1、教育的發(fā)展、特別是高等教育的發(fā)展將直接影響到一國的創(chuàng)新能力、技術(shù)革新和科技發(fā)展，并最終對經(jīng)濟和社會的發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。 我國歷來就有重視教育的傳統(tǒng)，“書中自有黃金屋”、”學(xué)而優(yōu)則仕”，其實正反應(yīng)出個人或家庭對教育的需求，即將接受教育的動機是建立在對未來獲得更好收入的預(yù)期。 因此，無論從個人還是社會，對教育的需求，特別是優(yōu)質(zhì)教育的需求都是強烈的。這也是本文關(guān)注教育，并希望能結(jié)合本專業(yè)的特點從公共財政的角度對高等教育問題進行

2、研究的重要初衷。 無論是經(jīng)濟學(xué)理論還是公共財政理論，都把教育定義為公共產(chǎn)品，而高等教育被認(rèn)為：給個人帶來的價值會大大超過給社會帶來的價值，因此具有混合產(chǎn)品的性質(zhì)，應(yīng)該由社會和個人共同承擔(dān)成本。從提供者的角度來看，主要由政府和市場來共同配置教育資源。 在我國，公辦大學(xué)是高等教育的主體，而這些學(xué)校的收入主要依靠政府的財政撥款。而公辦大學(xué)中又根據(jù)行政主管部門級次的不同，劃分為中央部屬院校和地方省屬院校。因中央和地方財力不同和政

3、策的差異，不同級次財政對不同類型高校的財政撥款力度是不同的，甚至，對不同學(xué)歷層次的高校支持程度也會有所差異。那么，這其中的教育資源配置是否合理呢? 由此引出了對公共高等教育財政支出的績效評價問題，這正是本文研究的出發(fā)點。 首先，本文從公共財政追求的兩大目標(biāo)來分析，認(rèn)為對高等教育財政支出績效評價的核心應(yīng)該是公平和效率，并且公平第一，效率第二。 公共財政學(xué)的主流理論認(rèn)為，教育追求的公平其實質(zhì)是一種機會的公平，重點在于

4、保障公民接受教育的權(quán)利，在高等教育問題上本文認(rèn)為也是如此，甚至還應(yīng)該包括選擇教育的權(quán)利、保障就業(yè)的權(quán)利。特別是，建立在“個人的收入和生活質(zhì)量與受教育程度有關(guān)”的假設(shè)前提下，剔除環(huán)境、家庭背景、性別、種族等可能的影響因素，高等教育的機會公平因可能校正“起點的不公平”而更加被認(rèn)為意義重大。因為增加教育機會平等意味著增加了人們未來收入平等的機會。對此，美國經(jīng)濟學(xué)家舒爾茨曾提出觀點：對人力資本尤其是普及教育進行的公共投資，就很可能是為了達(dá)到“促

5、進社會公平”這個目的而支付的一種切實有效和效率很高的開支。這是因為：第一，社會中很大的一部分收入分配差異，實際上是由于所受教育的不同而引起的，土地本身并不是貧窮的主要因素，而人的能力和素質(zhì)確實決定貧富的關(guān)鍵。這樣，通過教育，不僅可以提高勞動者個人的勞動效率和收入水平，而且可以縮小因受教育不同所產(chǎn)生的收入差異，從而使社會收入的分配趨于公平。第二，對教育投資的增加，可以提高全社會中勞動力創(chuàng)造價值所占的比重。由于相對于非人力資本投資來說，教育

6、投資的增長會使總的工資收入比全部財政性收入增長的幅度更大，而財產(chǎn)收入分配造成的不平等要比勞動收入分配的不平等嚴(yán)重得多，所以教育投資的增長會減少個人收入分配方面的不平等。 從這個角度講，教育的確有助于改變目前社會上存在的分配和再分配的不合理或不平等現(xiàn)象。并且，公平和效率在公共教育財政支出績效問題上是統(tǒng)一的，即努力實現(xiàn)教育公平本身就是考核公共教育財政支出效率的重要內(nèi)涵之一。 那么，什么才是公平的標(biāo)準(zhǔn)呢?并且，如何來評價高等教

7、育財政支出的公平性呢?是否可以從教育結(jié)果的角度，即給個人帶來的實際收益率的大小來評價公平呢? 本文研究認(rèn)為，公平并不意味著“平均”，對高等教育資源的財政撥款要兼顧考慮學(xué)歷和地區(qū)的差異。其次，根據(jù)(美)約翰·羅爾斯對公平的定義，當(dāng)公平作為一種社會制度時，既要遵循機會平等原則，又要遵循差別原則。在公共教育財政問題上，因為受到天然稟賦差別、個人努力程度差別、選擇差別等因素的影響，教育的結(jié)果必然會存在一定的差別，而這種差別被認(rèn)為是合理的

8、。因此，單純以教育給個人帶來的收益率的大小來評價公平是不恰當(dāng)?shù)模侨绻?dāng)高等教育資源在配置上本身存在不公平問題、則教育給個人帶來的收益率的差別可以被推測為在一定程度上是由于教育的機會不公平造成的。 在這樣的分析基礎(chǔ)上，本文希望能夠通過對不同學(xué)歷層次和不同行政單位管理下的高校進行實證比較，并結(jié)合教育投資(對個人)的收益率，即從教育結(jié)果的角度評價教育資源配置的公平與效率問題。這是本文研究的一個創(chuàng)新嘗試。 于是，本文在研究中

9、將本科和高職/?？圃盒?、部屬和省屬院校分別作為兩個分析組，探討高等教育財政支出在不同類型院校上的分配公平問題和不同行政管理級別下高等教育財政支出的分配公平問題。并且在研究教育對個人的收益率時，本文將把主要依靠教育財政撥款的公辦學(xué)校和沒有得到任何財政撥款的民辦，獨立學(xué)院作為分析組。這些分析組中，所研究的對象同樣為我國2004級大學(xué)生。 通過比較研究發(fā)現(xiàn)，我國高職，?？圃盒Ｒ环矫嫫湔猩鷶?shù)量眾多，承擔(dān)著為社會培養(yǎng)技術(shù)應(yīng)用型人才和高技能

10、型人才的需要，另一方面所得到的財政支持卻很有限。其實，根據(jù)發(fā)展中國家對教育成本的研究結(jié)果，高職教育的成本是普通高等教育成本的2.6倍，即發(fā)展高職教育需要有更大的投入。但我國高等職業(yè)教育的政府預(yù)算內(nèi)撥款占其學(xué)校教育經(jīng)費總額的比重不到50％，大部分成本是由學(xué)生個人和家庭在承擔(dān)，而從財政撥款來看，2005年本科和高職/專科得到的撥款占總教育經(jīng)費支出的比重分別為89.46％和10.54％，懸殊甚大，可見這里面存在著很大的教育資源分配不公平問題。

11、 而從對部屬和省屬院校的比較研究中發(fā)現(xiàn)，目前我國的分級財政體制下，部屬院校得到的財政撥款已經(jīng)多于省屬院校(包括高職/?？?，且部屬院校在地域分布上主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)，更加劇了教育財政在地域間分配不公平的矛盾。因此，通過研究要建議：中央財政應(yīng)增加對省屬院校特別是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)省屬院校的教育投入，同時也鼓勵地方財政對其地方院校的發(fā)展提高重視、增加撥款，因為根據(jù)理論研究，教育對區(qū)域經(jīng)濟的促進作用更明顯。 本文通過這樣的實證比較

12、研究，目的是探討如何在追求公平和效率中、特別是在努力實現(xiàn)教育公平中更好地配置財政資源。 接下來，在探討如何提高高等教育財政資源配置的效率時，本文指出教育財政資源配置效率的績效評價核心是：學(xué)校對財政撥款的使用“效果”、而非效益；同時深入分析引入第三方機構(gòu)來對這種使用效果進行評價的重要性，即把高校納入“以就業(yè)為導(dǎo)向”的教育質(zhì)量評價體系，對這部分的研究借鑒了麥可思就業(yè)調(diào)查指標(biāo)體系對大學(xué)的評估案例和美國蒙福特管理學(xué)院質(zhì)量控制系統(tǒng)的成功模

13、式。 之所以從這個角度去探討高等教育財政支出的效率問題，是因為在撰文之前的大量的文獻和數(shù)據(jù)搜集過程中發(fā)現(xiàn)，以往的研究中對教育財政支出效率的評價主要停留在配置結(jié)構(gòu)的考核上，所追求的效率目標(biāo)往往是測算諸如：政府對每一位教師的經(jīng)費提供應(yīng)該負(fù)擔(dān)多少學(xué)生的工作量才算合理；每一位學(xué)生占有多少教育房屋使用面積；教育人數(shù)和從事教育管理、教育科研、以及后勤人員等的比例應(yīng)該是多少等等。并通過這些這指標(biāo)來評價辦學(xué)的效益如何。 但是本文認(rèn)為，高

14、等教育財政支出效率評價體系中，一個很重要的方面應(yīng)該是考核高校對教育財政撥款的使用效果，按照目前我國財政和統(tǒng)計部門的核算方法，對教育財政支出效益的評估重點在硬件設(shè)施建設(shè)上，如《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》中，改建校舍面積、固定資產(chǎn)、房屋和建筑物、專用設(shè)備、購置圖書等都被看做是效益指標(biāo)，把培養(yǎng)的學(xué)生數(shù)目看做是產(chǎn)出，并不能反映出高等教育最本質(zhì)和最直接的目標(biāo)，即教育質(zhì)量，特別是學(xué)生為核心的人才培養(yǎng)質(zhì)量—在市場化的勞動力市場上，學(xué)生的就業(yè)質(zhì)量往往就是人

15、才培養(yǎng)質(zhì)量的最好體現(xiàn)。 因此，本文認(rèn)為，從公共財政的角度，政府績效評估更加看重效果，其準(zhǔn)繩應(yīng)是“顧客導(dǎo)向”和“結(jié)果為本”，而用在教育財政上，就是以“學(xué)生導(dǎo)向”，和“就業(yè)為本”。因此，應(yīng)將高校的就業(yè)指標(biāo)也納入到對教育財政支出效率的評價體系中，如高校培養(yǎng)的畢業(yè)生的就業(yè)能力(就業(yè)率、薪資、能力、工作與專業(yè)相關(guān)率、就業(yè)流向)和畢業(yè)生滿意度，等等。從這個角度上講，對高等教育財政支出效益的評價，也可以看作是相當(dāng)于對大學(xué)“以就業(yè)為導(dǎo)向”的教育